Desde un análisis tradicional, la Institucionalidad Pública se define en primer lugar por sus normas, es decir, por las reglas formales que le dan el marco funcional y político a las Instituciones. Este enfoque sin embargo muestra limitaciones a la hora de caracterizar y analizar el funcionamiento y prácticas reales de las Instituciones. En concepciones más recientes (neoinstitucionalistas), “se refiere al peso de las reglas formales e informales, donde lo informal -culturas organizacionales, valores, rutinas, hábitos, costumbres, etc.- puede tener tanta o más ‘fuerza de ley’ que lo formal” (Guía derechos, documento de trabajo interno IPPDH, 2013). Además de las normativas, la Institucionalidad Publica estará atravesada por las Políticas Públicas que guían las acciones desde el Estado. Es decir, analizar la Institucionalidad Pública implica estudiar cómo se caracterizan, se conforman y se articulan las Políticas Públicas, las Normativas y las Instituciones, en nuestro caso en relación a los Derechos Humanos.



Para comprender la institucionalidad pública de Derechos Humanos, nos interesa estudiar y presentar especialmente el diálogo entre esa formalidad e informalidad rescatando no solo la estructura normativa que encuadra la institucionalidad pública, sino los aspectos informales y contextuales. En este sentido resulta fundamental para analizar esa institucionalidad estudiar el proceso de conformación, es decir, su historicidad institucional, rescatando en ello los sucesos sociales y políticos que propiciaron su conformación, los vaivenes y las estructuras humanas que delinean las prácticas y propician en muchos casos cambios normativos.

La unidad principal de relevamiento y análisis en el SISUR es la Institución, la cuál puede ser una Institución estatal, un Mecanismo de Articulación o un Organismo. Esta visión se complementa con el análisis de las normativas y de las políticas públicas relativas a derechos humanos que se encuentran vigente en cada uno de los Estados Parte.

Esquema de las unidades de información y de análisis del SISUR

Para el diseño de los instrumentos de relevamiento y análisis se partió de la hipótesis subyacente de que la Institucionalidad Pública se constituye a partir de una tensión entre las estructuras formales e informales, donde los contextos sociales y políticos de cada País han ido demarcando lo que hoy constituye la Institucionalidad Pública de Derechos Humanos. Esta institucionalidad puede estudiarse a partir de los siguientes ejes:

1. Estructura Institucional
2. Historicidad institucional
3. Marcos normativos y funciones
4. Política pública
5. Temas de agenda y líneas de acción
6. Articulación con otras instituciones
7. Participación social y comunicación con la ciudadanía
8. Producción de información sobre DDHH

Estos ejes son fundantes y se encuentran presentes en el SISUR así como en los instrumentos de relevamiento y documentos analíticos. Estos ejes estructuraron el relevamiento para cada Institución y organizaron asimismo el análisis a nivel de cada país y del MERCOSUR.

Ver detalle de los ejes analíticos

El concepto de Institución no se refiere exclusivamente a las agencias principales del Estado sino a cualquier instancia donde se diseñan, ejecutan o controlan las políticas públicas sin importar su nivel de jerarquía dentro del árbol institucional, siempre y cuando releve de importancia para la promoción y/o protección de los derechos humanos.

Las instituciones regionales se refieren a aquellos organismos del MERCOSUR que se dedican al diseño, promoción o monitoreo de iniciativas relativas a los derechos humanos en la región.

Para el análisis de estas instituciones es de importancia la tipología funcional de cada una de ellas y el área temática de expertise. Asimismo cada institución es estudiada en función de los ejes analíticos propuestos.

Es de aclarar en este punto que el relevamiento en profundidad, que consiste en la ficha Institución donde se incluyen los ejes analíticos en detalle para una institución así como la ficha cruda de relevamiento se realiza de forma incremental, previendo que la primera etapa del SISUR contará con un muestreo acotado de esta información.

El organigrama o mapa institucional del SISUR se construyó a partir del relevamiento país y MERCOSUR con el fin de presentar las estructuras organizativas de cada estado. A partir del mapa se pueden observar los niveles, dependencias y jerarquías de la institucionalidad pública en derechos humanos de cada país. También permite distinguir entre las instituciones y los mecanismos de articulación..

El mapa institucional se diseño de forma que sea comprensible analíticamente, se procuro respetar las estructuras y dependencias formales de los estados aun cuando en algunos casos se incorporó o modificó la estructura formal para que ésta resultara comprensible analítica y visualmente.

Este es el un subconjunto correspondiente a una variable global del sistema “tipo de institución” que permite caracterizar todas las instituciones. Para el caso de Instituciones Estatales o Regionales que no son mecanismos de articulación, la tipología se detalla de la siguiente manera:

1. Institución principal rectora de Políticas Públicas
2. Área interna, dependencia o programa específico
3. Organismo de monitoreo y control
4. Institución de investigación o formación
5. Defensor del Pueblo y/o Institución Nacional de DDHH
6. Comisiones de elaboración de normas o procedimientos
7. Institución consultiva, de asistencia o asesoramiento

Se definen mecanismo de articulación cono los organismos conformados por múltiples instituciones sean estatales del mismo poder público, de distintos poderes públicos o conformadas con participación de la sociedad civil, y cuyo objetivo consiste en la articulación y coordinación de las acciones y/o políticas públicas sobre una determinada temática de derechos humanos (o sobre Derechos Humanos en sí mismo). Pueden ser interpretados como espacios de diálogo y de monitoreo de Políticas Públicas. Algunos ejemplos son:

o Consejo Federal de Derechos Humanos (Argentina)
o Consejo Nacional de Derechos Humanos (Venezuela)
o Red Nacional de Derechos Humanos (Paraguay)

A nivel regional, los mecanismos de articulación se establecen especialmente para la coordinación entre los distintos Estados y sus instituciones de las políticas públicas nacionales con el fin de establecer iniciativas comunes y consensos a nivel regional.

Del mismo modo que las Instituciones estatales o regionales para los mecanismos de articulación se han identificado y definido la siguiente tipología analítica

1.1 Mecanismos de articulación Nacional intra poder
1.1.1. Mecanismos de articulación Nacional intra poder con participación social
1.1.2. Mecanismos de articulación Nacional intra poder sin participación social
1.2. Mecanismos de articulación Nacional interpoderes
1.2.1. Mecanismos de articulación Nacional interpoderes con participación social
1.2.2. Mecanismos de articulación Nacional interpoderes sin participación social
1.3. Mecanismos de articulación Federal
1.3.1. Mecanismos de articulación Federal con participación social
1.3.2. Mecanismos de articulación Federal sin participación social
1.4. Mecanismos de articulación Regional

La principal categoría analítica del SISUR es la temática, la cual consiste en una identificación del tema en derechos humanos abordado por cada una de las unidades de análisis y de información del sistema: normativas, instituciones, mecanismos de articulación, políticas públicas, sucesos de la línea del tiempo y documentos. Esta categorización permite realizar cruces temáticos transversales.

El árbol temático IPPDH contempla 5 ejes principales: prevención de la violencia, igualdad y no discriminación, inclusión y derechos sociales, memoria y justicia e infraestructura institucional donde cada uno se desagrega a su vez en diversos subtemas. Cualquier unidad de análisis de SISUR, como ser una institución o normativa, puede ser catalogada por más de un tema.

La primera etapa de SISUR incluye información correspondiente a la agenda Mercosur de DDHH. Esta agenda se constituye a partir de las comisiones temáticas creadas en el ámbito de la RAADDHH así como de los mandatos y temas de investigación del IPPDH. Esto implica en relación al árbol temático mencionado, que el eje Inclusión y derechos sociales no ha sido incluido como eje prioritario para el relevamiento realizado, por lo que a nivel de las herramientas de visualización los filtros están preparados para los cuatro ejes prioritarios, mientras que en el buscador avanzado se podrá elegir cualquier eje y nivel del árbol.

Árbol temático SISUR

1. Prevención de la violencia y seguridad ciudadana
1.1. Prevención de la violencia institucional
1.2. Seguridad ciudadana
1.3. Condiciones de detención
1.4. Prevención y sanción de la tortura y malos tratos
1.5. Regulación y control de uso de la fuerza
1.6. Trata de personas
2. Igualdad y no discriminación
2.1. Niñez y adolescencia
2.2. Jóvenes
2.3. Personas mayores
2.4. Personas con discapacidad
2.5. Afrodescendientes
2.6. Libertad de religión y creencias
2.7. LGBT
2.8. Mujeres
2.9. violencia de género
2.10. Pueblos Indígenas
2.11. Migrantes
2.12. Refugiados
2.13. Desplazados internos
3. Inclusión y derechos sociales
3.1. Salud
3.1.1. Derechos sexuales y reproductivos
3.1.2. Salud mental
3.1.3. VIH/SIDA
3.2. Vivienda y tierra
3.3. Agua y saneamiento
3.4. Trabajo
3.5. Seguridad social
3.6. Educación
3.7. Alimentación
3.8. Ambiente y recursos naturales
4. Memoria, Verdad y Justicia
4.1. Sitios
4.2. Reparaciones
4.3. Comisiones de verdad
4.4. Procesos judiciales
4.5. Archivos
4.6. Restitución de Identidad
4.7. Memoria
5. Infraestructura institucional en DDHH
5.1. Marcos normativos
5.2. Acceso a la información
5.3. Acceso a la justicia
5.4. Participación y expresión
5.5. Educación y capacitación en DDHH
5.6. Democracia y Estado de Derecho

A continuación se detalla el objetivo de cada uno de los ejes y algunas de las preguntas guías incluidos en los instrumentos de relevamiento.

(Ver metodología de relevamiento)

Esta categoría es fundamental para poder recuperar y analizar la institucionalidad vista como proceso histórico el cual es influenciado por el contexto social y político. Desde esta dimensión se procura obtener, principalmente, la historicidad no formal, es decir aquella recuperada a partir del relato de sus protagonistas, directos o indirectos. De ahí surge la necesidad de recuperar los sucesos sociales, locales, regionales o internacionales que impactaron en la conformación de la institución actual, con sus funciones, objetivos, equipos humanos y líneas de acción.

A partir del relevamiento realizado desde este eje se compleentó y elaboró la información de la “línea de tiempo”.

“El IPPDH concibe a las políticas públicas como una serie de normas, decisiones y prácticas implementadas por diversos actores sociales (cuyos recursos, pertenencias institucionales e intereses varían) tendientes a resolver problemáticas políticamente definidas como de carácter social” .

En el marco del Sistema de Información, las Políticas Públicas de DDHH son observadas desde distintas miradas, ya sea como instancias de articulación Nacional que engloban Instituciones o bien como parte de las acciones que realiza cada Institución relevada.

Este eje busca rescatar esta segunda mirada, es decir cuáles son las Políticas Públicas de DDHH de carácter permanente y relevante que fomenta la institución relevada.

Este eje aborda las funciones, misiones y objetivos de las instituciones bajo estudio. Es de interés rescatar en este punto dos aspectos simultáneos, por un lado la voz de la institución, es decir, sus objetivos y funciones formales y, por el otro, los temas de agenda y las funciones no formales. Estos últimos aspectos, permitirán estudiar de forma más precisa, el rol de la institución en materia de DDHH y contribuirá a la clasificación de las temáticas y categorías de la cada institución a relevar.

En este eje se indaga en particular la vinculación formal e informal de la institución relevada con otras agencias del Estado o de la sociedad civil. Estas articulaciones se pueden dar por medio de Planes Nacionales, Consejos Federales, convenios específicos o estrategias participativas.

Además del eje transversal abordado en la categoría anterior interesa de forma particular cuales son las estrategias de vinculación entre la Institución y la ciudadanía. En particular el concepto de enfoque de Derechos posiciona a las personas como sujetos de derecho, con el poder jurídico necesario para reclamar a las agencias de gobierno y otros actores obligados por el resguardo efectivo de sus derechos. En este sentido es imprescindible conocer y analizar las estrategias de cada Institución para incentivar la participación social y garantizar una comunicación directa con la ciudadanía.

Esta categoría es de especial interés para nuestro relevamiento en función de la intención de completar el Sistema de Información sobre institucionalidad Pública en DDH con la integración de información proveniente de otras fuentes o sistemas de información del Mercosur. Más allá de este punto es fundamental conocer cuales Instituciones son productoras de información relativa a los Derechos Humanos en el Mercosur y la disponibilidad de la misma.

El análisis documental fue realizado a partir de fuentes primarias y secundarias, completando esta información con entrevistas semi-estructuradas a referentes claves. Las entrevistas y análisis permitieron realizar la descripción cualitativa de las instituciones y de los Estados. Además permitieron ajustar las clasificaciones de las instituciones relevadas a la luz de las distintas tipologías o categorías de análisis, que constituyen los distintos modos de ingreso al sistema de información.

El circuito de relevamiento se llevó a cabo de forma incremental, utilizando los instrumentos que se mencionan a continuación.

(1) Guía de relevamiento Mapeo País. Esta guía permite obtener la información general sobre las instituciones y políticas públicas en materia de DDHH de cada uno de los países miembros del MERCOSUR. A su vez, contiene una “ficha Institución” con las variables básicas de cada institución, que constituye la información base para la realización de un posterior relevamiento en profundidad. Para completar el mapeo se accede asimismo a referentes pais lo cuales permiten orientar y seleccionar las instituciones, mecanismos y políticas prioritarias en cada país.
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(2) Guía de relevamiento Institución. Este instrumento consiste en un conjunto de preguntas y temas guía que permite obtener un análisis detallado del funcionamiento de la institución en relación a los derechos humanos. Este documento se completa inicialmente a partir de análisis documental de fuentes oficiales de la institución, y será completado con las entrvistas a los referentes. La ficha institución se encuentra disponible en el SISUR para cada institución relevada en profundidad.

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(3) Guía de entrevista a referentes Institución. Este documento orienta las entrevistas a realizar a los referentes claves de las instituciones relevadas con el objetivo de completar la ficha, profundizando en los aspectos claves e informales que no surgen del análisis documental.
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Cada instrumento contempla niveles y preguntas diferenciadas que actúan como marco de referencia para los investigadores, quienes buscarán respuestas en las fuentes elevadas y el relato de los entrevistados.
Una vez procesada y ajustada, la información de estos instrumentos es volcada en el sistema. Para el caso del relevamiento en profundidad de las instituciones, el SISUR incluye campos descriptivos generales para cada eje analítico, mientras que se podrá acceder a las preguntas y campos puntuales relevados accediendo a la ficha original en PDF.

La variable tipo de institución es una de las principales variables para el análisis transversal de las instituciones incluidas en SISUR. Esta variable permite identificar las instituciones por función.
Las categorías propuestas son las siguientes:

El SISUR contempla además del tipo de institución y de las temáticas IPPDH algunas otras variables categoriales que permiten clasificar las instituciones estatales, los mecanismos de articulación, las organizaciones sociales y las instituciones de investigación académica permitiendo realizar cruces o clasificaciones comunes entre ellas.

Estas variables son:

Se refiere al alcance geográfico de las acciones que realiza, estudia o monitorea la institución. Las opciones previstas son:

1 Internacional
2 Regional
3 Mercosur
4 Nacional
5 Sub- nacional (Estadual/Provincial)
6 Local (Municipal)
7 Area específica

Esta variable busca identificar cuales instituciones abordan de manera transversal todos los derechos (Instituciones de alcance general) y cuales se ocupan de un abordaje específico, orientado a la promoción y protección de un derecho, un grupo de derechos o un sector poblacional

A. Instituciones de alcance general

B. Instituciones de alcance específico

Esta variable buscar dimensionar el tamaño de una institución en función de la cantidad de empleados o personal que trabaja en ella. Las categorías propuestas son:

<15
15 a 50
50 a 100
100 a 500
>500

Esta variable permite identificar las estrategias o líneas de acción que desarrollan las instituciones para realizar sus tareas de promoción y/o protección de derechos humanos. Los valores sugeridos son:

• Capacitación
• Prevención
• Programas específicos
• Jornadas o eventos científicos
• Investigación aplicada /académica
• Monitoreo y control
• Litigio doméstico e internacional
• Comunicación y difusión
• Elaboración de normativas o disposiciones
• Fiscalización de aplicación de normas o políticas públicas
• Asistencia jurídica
• Producción de Información
• Organización y activismos
• Construcción de redes
• Fortalecimiento institucional